【秩序】土地权利的理论逻辑与政策意蕴毛寿龙

土地在人的生活里，与人的秩序是密切相关的。在原始秩序中，它表现为原始的资产，在帝国的秩序中表现为帝国的资产，主要是用来征税。在扩展的市场秩序中，它则表现为市场的资产，主要体现为市场价格。土地作为资产的价值，在市场中大大扩展了。这种资产价值的扩张，是与土地权利的扩张密切相关的。在原始秩序中和帝国秩序中，土地的权利都是特殊的权利，在市场秩序中，土地的权利是普遍的权利。正是因为普遍的权利，土地才得以与多层次复合的市场密切相关，当然，也正是市场结构的发展，才让中国比较特殊的土地权利实际上开始拥有普遍权利的性质，从而支撑了中国经济的增长。从秩序的角度来理解土地资产和土地权利，可以很好地理解中国发展的故事，也可以更好地理解过去15年为什么中国发展那么快，也可以更好地处理如何跨越中等收入陷阱的问题。——毛寿龙

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 对人来说，土地是重要的资产。但为什么同样的土地，会让不同的地区有不同的财富？经济学家德·索托认为，这与土地的产权有很大的关系（Hernando de Soto, 2000)。在笔者看来，这和土地所处的不同秩序有很大的关系。从原始的秩序来看，它与其原始的产出能力有关。但从扩展秩序的角度来看，它与扩展秩序对资产价值是否支撑有关。扩展的帝国秩序可以支撑土地作为资产的价值，但更多的是扼杀其价值。在现代市场秩序中，土地作为资产变得越来越复杂，越来越有价值，其背后是让土地的特殊权利转变成了普遍的权利。本文将分析土地权利的理论，并以此思索这一理论对于理解土地政策的政策意蕴。

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土地资产的秩序维度

土地，首先表现为原始的资产。在原始的经济中，土地是非常重要的。因为土地上可以产出很多人的生活所需要的东西，拥有土地，就是拥有土地上的产出，而且具有持久性。拥有土地，相当于拥有了生存和发展的空间。在这里，拥有土地，就相当于拥有了一切，失去了土地，也就失去了一切。人们生在土地上，长在土地上，最后葬在土地下。为什么人们眼里充满了泪水？为什么人们为了土地流血牺牲？因为人们深深地爱着这片土地。但在原始秩序中，资产的价值往往只代表其原始的产出。也就是说，它产出多少，才有多少价值。而且这一价值还和相关的生产能力和仓储能力相关。大白菜种10棵，土地就有10棵的价值，产出100棵，就有100棵的价值。当然100棵吃不完，烂掉20棵，那就只有80棵的价值。20棵做成咸菜，做成酸菜，吃一年，就有100棵的价值。在原始秩序中，由于种白菜的人经常有过多的白菜，种豆角的人也经常有过多的豆角，就会发生礼物交换。这种交换互通有无，实际上就产生了原始秩序中的市场。这种秩序是内生的信用积累，因为你给了人白菜，人肯定会给你点别的什么，这个时候就有了原始的信用市场，如果信用透射到一种石头身上，石头就变成了现在的货币。现在太平洋加罗林群岛中的雅浦岛居民现在还在用石头作为货币。这种货币，就是现在的信用资产的原型，现代互联网社会里，无形的比特币也是一种信用，虽然各国政府不把它叫做货币（有关数字货币和比特币，请参见李钧、长铗，2013；刘宁、沈大海，2014年等）。

土地，还表现为国家的资产。对于帝国来说，土地也是基本的国家要素。土地有多大，帝国就有多大，而且土地上有很多人，有很多产出，这个时候有多大的土地，就有多大的帝国实力。正是这个原因，历史上的帝国，基本上都有很强的扩展性。最成功的帝国，也是地盘最大，人口最多的国家。对帝国来说，它意味着领土，意味着管辖的权力，也意味着征税的权力，当然也意味着保卫的责任。有了土地，就有了国家，有了国家，也就有了国家的领土。为土地流了汗，流了血，自然对它有深厚的感情，这种感情和原始秩序的感情没有什么差别，差别只在于国家是一种扩展的秩序。从经济价值来说，土地意味着国家的征税权，土地上产出比较容易保存的产品，比如干燥的粮食，往往成为税收物品。如果一个社会里，石头是一种信用，那么国家征收石头可能比征收粮食更好，因为粮食会霉烂，石头不会。当然，石头太重，不容易搬动，政府想征税搬起来很麻烦，也不容易切割，不适合交易，金银铜显然比较合适。金银铜依然存在运输和保存的问题，历史上就出现了相关的票据，把金银铜留在当地，拿一个票据，拿票据的人有一个暗号来防伪，去另外地方可以直接提取金银铜。这个票据就是现代钞票的原型，而那个暗号，则类似于现在的取款密码。当然，帝国要有方便的征税工具，就需要有比较好的市场发展。一旦市场发展到现代的金融市场，任何国家都不在征收实物，而只要现金了。即使遗产税，一个老板死了，企业市值1亿个亿，要征收50%的遗产税，国家也不会要半个企业，而只要这个企业去交5000万的税。当然，在市场经济国家，帝国一般都变成了市场经济的共和国，统治国家也变成了公共服务的国家。因为国家不需要再去侵略扩张，也不需要浴血奋战来保护自己的土地。国家之间通过贸易合作产生的价值，远远超过通过侵略扩展掠夺得来的资产。而市场中的很多价值，尤其是金融市场的价值，房地产的市场价值，乃至产品的物流市场的价值，一旦开战，就会立即消失，这显然是很不值当的。在这市场化的过程中，国家不知不觉把重要的土地资产给忘了，而且发现很多土地实际上都是负担，不仅征不到税，而且还要大量的财政转移支付。土地，贫困地区的土地，尤其是需要补贴的农用地，对国家来说其实都是负资产。

扩展的市场经济，是原始的市场经济的多方面的扩展和发展。在扩展市场秩序来说，土地和人的关系发生了很大的变化。在扩展的市场秩序里，的确有很多原始的秩序，也有国家的秩序，还有很多原始的市场秩序，但更多的人，开始进入扩展的市场秩序。在扩展的市场秩序里，很多人还会拥有土地，但拥有土地不一定是原始的情感，也不一定是基于流血流汗，而是基于土地本身的市场价值。它有多大的产出，它有多大的乐处，它在一级市场、二级市场以及投融资市场的金融价值是多少。在扩展的市场秩序里，土地的确是非常重要的资产，但其他更多的资产往往和土地没有直接的关系。在帝国的秩序里，在原始的秩序里，土地往往是唯一的资产，其他价值都是附属于土地的，有了土地就有了一切，失去土地就失去了一切，但在扩展的市场结构里，土地很重要，但并不是唯一重要，人们开始拥有更多的非土地的资产，土地也开始成为其中的一种资产，它作为固定的、同时在物理上看起来其稀缺性一目了然的资产，对一些人来说，依然是重要的资产，但对于更多的人来说，土地仅仅是一种资产。土地是稀缺的，但其稀缺性不是同质的，而且在市场里，有比它更稀缺的资产，而且它和很多资产相比，它有较少的流动性，如果没有资本化，土地的价值也是不确定的，投资风险也是非常大的，并不比其他资产更有投资价值。

这说明，土地作为资产，在原始的秩序里，表现为对土地的直接使用以及直接的产出。在帝国的秩序里，它不仅仅表现为原始的使用和直接的产出，而且还表现为国家的领土，当然领土更多的表现为国家的征税权，以及保护的责任。在市场里，土地除了生产的价值之外，更重要的是可以把这些价值表现为投融资的价值，土地的市场价格，不仅仅表现为土地产出的价值，更重要的是它还表现为土地市场自身的价值，尤其是在整个市场结构中的价值。

由此我们可以看到，为什么有些地区、有些国家比较贫困，有些很大的帝国也表现为很贫困，而有些地区、有些国家，即使是很小的国家，也可以很富裕，贫困的国家和富裕的国家，山山水水差别不大，土地上的资源很多穷国比富国还要丰富，后者资本富裕，往往需要到处去寻找投资机会，前者资本不富裕，往往需要招商引资。其原因是，同样的土地资产，因为其所处的结构有很大的差异。土地市场越发达，整个社会的市场化水平越高，土地资产的价值也越大，自然这个国家也越富裕。在这里，地区之间的贫富差别，国家之间的贫富差别，最根本的是市场结构发育程度的差别。

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土地权利的秩序维度

土地资产的价值差异，其最终表现在其权利结构的差异上。在原始的秩序里，土地的权利具有原始的性质。谁先使用，就是谁的；或者说它在谁的脚下，就是谁的。美国印第安人的土地权利，就具有很原始的性质。人烟稀少的地区，山高皇帝远的地方，土地的权利，和扩展秩序的国家没有关系，和扩展秩序的市场也没有关系。因为国家的军队和政府的管理机构，都到不了那儿，即使到了，也具有象征的意义。有一个老人说，他们家明朝的时候住在这儿，清朝的时候住在这儿，民国的时候也住在这儿，一直拥有这块土地，现在忽然是国家的了，他想不明白。他明白的是土地的原始权利，不明白的是国家的法律权利。当然，土地的原始权利，也并不是一种普遍的权利，而是一种特殊的权利。如果他的土地是他爷爷买来的，他就会明白，这块土地是扩展的普遍权利，他爷爷可以买来，他也可以把它给卖掉，其他人住进来了，同样是这块土地的主人。现在他如果需要钱了，还可以拿去抵押贷款，也可以给朋友担保，虽然承担了风险，但这块土地的市场价值大大提升了，而提升的原因是有一个很好的市场结构的支撑。一位美国的朋友，把在北京的房子卖给朋友，15年前这个房子价值50万，他们认为这个房子顶多卖100万就很好了，他朋友花一百万买下了这个房子，该朋友回国一看，国内市场这个房子现价是600万，后悔了要打官司要回房子。这位朋友吃亏的就是不了解国内市场结构的发育。

在帝国的秩序里，土地的权利是国家赋予的。在古老的帝国，普天之下莫非王土，在帝国的控制范围内，土地都是皇上的。但皇上一个人不可能拥有那么多土地，也管理不过来，所以其使用权是按等级原则分配的。计划经济土地国有制，然后按照官僚制定的原则分配使用权，也是帝国逻辑的继续。在这里，土地的权利，实际上只是使用的特殊权利，并不是普遍的权利。这种特殊的权利，其价值只和特殊的结构有关系，在这个结构里，土地的价值也仅仅限于原始的产出，而且这种产出因为没有土地权利的普遍性配置，没有可能能让土地产出最大化的选择成为一种常态的选择，所以土地的价值也会仅限于原始结构的价值。当然，原始秩序里会有原始的市场，国家秩序里也会有原始市场和扩展的市场的发育。普天之下莫非王土，但国家肯定会把土地分给个人，国家禁止土地买卖，但个人之间肯定会有市场交易发生。即使土地市场不发展，如果其他领域的市场发展得越来越好，土地权利，哪怕是特殊的权利，也会逐步变成具有一定普遍性的权利。农村承包地从私下转让到半公开转让，到在政府支持下局部公开转让，农村承包地使用权从不能抵押到能够去银行获得抵押贷款，今后也许可以直接进入投融资的市场。城市土地国家所有，显然没有市场化的余地。但使用权可以确权，而且可以转让。农村宅基地不得转让，但可以出租，小产权房在禁止中规模化发展。这都是帝国管辖下土地权利从特殊权利到普遍权利的发展过程。在这个过程中，土地的经济价值大大提升，当然也促进了市场本身的发展，直接结果是GDP指数式的发展。

所以，在扩展的市场结构里，土地权利是一种普遍性的权利。这种权利，在原始的形态是一种粗线条的权利，而在精致的、充分发达的市场结构里，土地的权利也将会变得充分细分。这种权利，是充分可转让的，可抵押的。在一级土地市场里，土地的价格和直接产出有关；当土地的产出进一步和其他市场结构相关联之后，土地的价格也将表现为非直接的产出。而一旦金融市场有更好的发展之后，土地的权利内涵将进一步拓展，其价值也将进一步提升。在这个时候，土地的产出，还可能在时间上得到延伸。一块土地，生产土豆有价值，不生产土豆养起来，也同样在市场上表现为未来产出的价值。而一旦土地能够为稳定金融市场提供担保服务，那么其担保的价值也将体现出来。市场结构作为创造财富的神奇机器，会让土地的价值大大增值。难怪一个市场化的国家中的人，会有那么多的资产，而在市场不发达的地方的人，往往是一贫如洗，家徒四壁。美丽的风光下，往往隐藏着贫困，一大片肥沃的土地，人走茶凉，其原因是土地权利没有普遍化，市场的阳光没有照耀这里。而沙漠里只要发展了市场，发展了土地的普遍权利，也会凭空冒出一个富裕的大城市。迪拜就是一个例子。以色列的农业，也是一个很好的故事。香港、深圳、上海，从小渔村发展到世界性大都市，都是很好的例子。

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中国发展故事的土地逻辑

中国改革开放38年，财富获得了充分的发展。中国人多，中国人勤劳勇敢，地大物博，是一个原因，但改革开放前，中国也是人口众多，勤劳勇敢，而且地大物博。农村承包制改革，一年就让农村的人摆脱了饥饿，然后还让农村的人从土地上解放出来，进城打工，进入劳动力市场，创造了中国世界工厂的奇迹。现在在“互联网＋”的时代，这些人出来干快递，撑起来中国的互联网经济。更多的年轻人出来当保安，确保市场经济的安全。可见，土地和人的分离，解放了多大的生产力，也创造了多大的财富。

但农村的人能够和土地分离，农村的土地依然和人捆绑在一起，作为承包权，依然是特殊的权利，而不是普遍的权利。农村的土地价值，依然是其直接的产出价值，这些价值虽然提升了，因为农产品已经有了很好的市场，但提升得并不够。现在农村的人只能出不能进，劳动力只剩下走不了的老年人和一些无力带走的孩子，农村的土地因为缺乏进入市场的机会而失去了进入扩展秩序后的创造财富的机会。改革开放38年，城市越来越好，而农村却越来越衰落。著名的小岗村在改革开放中是中国改革第一村，但30多年后，几乎没有什么发展（陈桂棣，2009）。表面上是城乡发展没有一体化，其深层的道理是，农村的土地依然生活在原始的秩序里，而城市的土地，实际上已经进入了市场的秩序。

城市发展的第一波土地市场化，主要是建设用地的市场化。从原来的划拨，到后来的招牌挂，建设用地的市场化，其结果是给企业的发展带来了土地权利的动力。一级市场是给私人企业提供了建设用地。二级市场则是给企业的土地权利提供了升值的机会。土地权利做为企业产权，还可以用来做为贷款融资的抵押。企业融到资金后，规模快速扩大，进一步提升企业的价值，而企业如果上市的话，其价值也同样可以超出产出，其团队能力，其创新能力，其市场前景，都可以被投资者来定价，实现市场价值。

城市发展的第二波土地市场化，主要是住房用地的市场化。住房用地市场化，并不是很彻底。因为土地使用证在很多地方都是给开发商的，一个项目一个土地证，小区业主只有房产证。但市场的形成，靠的是个人的信心，在消费者和投资者看来，它是正常可以买卖的商品，那么市场就会形成。在实际市场运作过程中，开发商会拿土地证去抵押贷款，购买房产的业主还会拿房产去申请抵押贷款，这种运作本身就是房产市场化和地产市场化的动作。一旦信用形成，地产和房产就成了普遍的权利，当房产卖给业主后，土地证的抵押价值实际上就消失了，土地的市场权利实际上已经掌握在业主的手里。当房产二级市场形成的时候，不管业主是否具有土地证，开发商手里的大土地证实际上是形同虚设，没有任何价值的。

房地产市场一旦启动起来，再加上城市基础设施的快速发展，以及大城市市场结构各个方面的逐步发育，中国的房地产就开始了一波又一波的上涨运动。一线城市市场最发达，价格也最领先，然后是二线城市，在沿海发达地区的小城镇，由于其市场结构的充分发展，其房价还往往高于内陆地区省城的核心地区。当然，市场化比较落后的地方，比如东北，依靠政府力量撑起来的大量房地产，就成了库存，即使很低的价格也很难出手。这再次说明，房地产市场的形成是市场自身发育的结果。房地产市场虽然法律上其土地权利并不明确，而且只有70年，但一方面政府大力推动，另一方面市场迅速发展，政府、开发商，乃至业主都从这个市场中获得了巨额的收益，整个经济也因房地产市场的成长而迅速壮大，经济力量的壮大，市场的成长，倒逼着70年的土地使用权变得越来越具有象征意义，当然正是这一象征意义，使得房地产市场有了正常的土地权利的基础而得到了充分的发展。

所以，中国改革开放的历史，实际上就是市场化发展的历史，任何能够接触到市场的人，房子，当然也包括土地，都获得了增值，而任何远离市场化的人，房子，也包括土地，也往往只有有原始的价值。在原始的价值里，住房只具有原始的居住属性。这不仅适合于无法进入住房市场的农民的房子，也适用于高级官员。高级官员按照级别分得210平米房子，正部级待遇，但这个房子没有市场化，没有市场价值，因为在国家重地，也无法出租。一个高校教师，年轻时候分得一套小房子60平米，通过房改花了五六万买下这个房子，现在市场价值是350万。其结果是部级干部的房子老伴可以居住，但无法留给孩子居住，这个房子如果进入市场，很可能是2000万的身价。这位部级官员很生气。其实不必生气，想想那么多农民兄弟的房子因为没有进入市场而无法获得增值保值，他应该知足了。他应该做的是，去推动高级官员住房官邸化改革，凯撒的归凯撒，市场的归市场，能够市场化的一定要市场化，只有这样，他的问题才能得到解决，当然如果农民工兄弟也能够托他的努力获得普遍性的土地权利，那就更好了。这不仅造福部级官员，不仅造福农民工兄弟，更重要的是还会造福整个国家，乃至人类的文明。

当然，这一段讲的是房子，它看起来和土地没有关系，实际上是这个地方的市场无法考虑土地，因为土地使用证还在开发商手里，不在业主手里。市场已经把它给虚置了。曾经有开发商和业主产生矛盾，开发商威胁：“你们的土地使用权证还在我这儿呢！”业主听完都乐了：“你拿着吧，保管好啊！”可见土地证有多么不重要，因为在这里实际上是与市场无涉的，没有任何价值的。

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政策意蕴与政策建议

不过，正当各个方面都把土地证给忘掉了，虚化了，而且偶然想起来也都想象土地使用70年自动免费续期、土地从特殊权利转变成普遍权利似乎已经是大势所趋的时候，温州部分房屋土地使用权到期或者即将到期，政府部门要求其缴纳三分之一的房价续期。这个政策很现实地击碎了房屋土地70年自动免费续期的美梦，70年的土地证也因此受到了各个方面的关注。估计这些官员看到了寻租的空间，却没有想到这样做是抓了一条鱼，却赶走了大批的鱼。但鱼们的惊恐惊动了中央，中央也派了调查组去温州调研问题。

中央的关注，显然是好事，有利于从中央层面来看待这个问题。因为这个问题，从法律上来说，属于个人的基本权利问题，房产的权利基本上和个人的人身权利具有同等的重要性。如果从国家层面来考虑，显然有利于土地权利的可普遍性，让土地权利变成普遍的权利，而不是具体的特权。当然，国家权力如果不在抽象权利上下功夫，而在具体权利上下功夫，那么也可能进一步弱化市场形成的普遍权利，而进一步强化70年的特权权利，当然70年之后，如果是特权权利，那就必须续费，即使自动续期也是如此。

从秩序的角度来看，国家权力无论如何介入，实际上都是非市场的介入。但不同的介入对于土地权利及其市场价值的形成影响是不一样的。国家权力推动土地权利的进步，如果脱离了市场的结构的发育，其结果只会是形成库存。当然，如果国家权力允许市场的逐步发展，即使部分的发展，比如土地使用权20年，30年，土地使用权的市场也会形成，并进而推动土地权利的可普遍化。小产权市场是另一个极端，国家不允许小产权买卖，但各地都发展了很多小产权市场，而且规模还不小，尤其是城乡结合部的城中村，更依靠租房市场逐步形成了实际上的市场价值。由于潜在的拆迁土地收益的存在，小产权房的市场价值甚至也包含了可能的拆迁收益。国家规定城市房产土地使用权70年期限，这一期限基本上是古代圣人孔子一生的时间，可以类似于永久的另一个说法。

在这种情况下，中国的房地产业迅速发展，但不管其市场权利是多么地有价值，这个看起来是永久的土地使用权，毕竟只是使用权，而且还是有期限的。如果哪个地方的政府部门较真起来，所谓的永久性理解，免费续期理解，只能说是单相思，而且是没有准确依据的。对这个问题，我个人的观察是，对于土地使用权20年，30年，以及50年的房产来说，量比较少，这些具体的规定可能是法律问题，不管如何，肯定是要交费续租的。否则不能维持法律的严肃性。当然续期缴费多少，那还是一个政治问题，需要从多个方面来权衡。但对于70年产权，由于量非常大，而且时间比较长，市场波动大，应该是一个政治问题，而不是一个明确的法律问题，因为具体的法律问题往往是个人的问题，个别的问题，而且是有时效性的短期问题，而不能考虑历史问题，更不能考虑未来问题。

如果从政治上来理解，从国家改革开放发展的大局和趋势来理解，而不是从狭义的字面上的法律来理解，70年产权做为永久产权，或者自动免费续租土地使用权，是比较适当的。

因为从改革的趋势角度来说，中国房地产业快速发展时期是中国经济增长最好的时期。可以说，中国人真正感到自己有钱了，是房地产开始迅速发展的时期，这个时期中国城市化迅速发展，各个产业围绕房地产业发展而迅速发展。未来15年中国能否稳定增长，并进而打破中等收入陷阱，土地作为重要的市场权利，是GDP增长的重要机制。这个发展的势头要继续保持，不能仅仅局限于一产、二产和三产的产量，因为这些产品就目前的格局来说基本上都已经达到了产能过剩，进一步投资，只能导致价值的降低，而不是GDP的增长。下一个阶段，也就是新常态时期，关键是要依靠普遍权利的进步，以及市场结构的深化发展。当社会积累大量财富的情况下，如果没有普遍权利的发展以及市场结构的发展，势必导致大量财富因为缺乏照顾而贬值，因为缺乏市场结构和权利的支撑而失去价值。一个社会财富的增长也会因此而停顿下来，在中等收入陷阱中无法自拔。

总之，人类世界是一种文明世界，而不是一种原始的世界。人类之所以能够脱离原始的动物世界，其关键是依靠自己的长期努力，形成了自身的文明结构，这种结构和原始秩序、帝国秩序和市场秩序的发展有关，也与权利结构从特殊权利到普遍权利的发展有关。土地在不同的结构中表现为不通的资产价值，其不同资产价值的背后是不同的权利结构。市场文明的进步，不仅发展了普遍的土地权利，更让土地本身表现为不同的资产价值。在这个过程中，无论国家政策如何，只要打开一点点大门，市场的力量和权利的力量就会自己开辟道路，并自动地逐步推进。土地市场以及土地权利一旦得到发展，在现代条件下，没过多久就可以发展出一个崭新的城市。这一过程怎么发生的，我们并不知道，但发生之后我们还不会反思，不努力去理论上理解，并给自己的未来提供个机会，就是学者的失职。希望本文能够给理解我们的过去，能够给未来的政策制定，提供一个理论的支持。

参考文献

Hernando de Soto（2000）: The Mystery of Capital: Why Capitalism triumphs inthee west and Fails Everywhere else, Basic Books.

陈桂棣（2009）：《小岗村的故事》，北京：华文出版社。

李钧、长铗（2013）：《比特币：一个虚幻而真实的金融世界》，北京：中信出版社。

刘宁、沈大海（2014）：《解密比特币》，北京：机械工业出版社。

毛寿龙，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所教授，公共政策研究院执行副院长，天则经济研究所学术委员，北京市海淀和詣社區發展中心理事長，北京国宏公共治理与政策研究院院长，九鼎公共事務研究所所長。

中国人民大学毛寿龙教授，欢迎订阅