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合资经营手册 | 作者：富子梅辩护律师

这是富子梅辩护律师博客和合资经营手册第437篇文字

聊民法36：民法没提及“小产权房”，但清晰可见未来变化空间

第十三章　自发性农地所有权

本章完全平移了《物权法》的明确规定，没有立法上的变化。

2018年12月23日在第十三届全国人大常委会第七次会议上，中华人民共和国国务院作出的《关于贫困沿海地区农地征收、自发性固定资产工程建设工业用地抄底、自发性农地管理制度体制改革试点组织机构工作情况的总结报告》中说明：……依照全党、中华人民共和国国务院布署明确要求，2015年3月23日至25日，原环保部召开试点组织机构工作组织机构工作布署暨培训会议，正式启动贫困沿海地区农地征收、自发性固定资产工程建设工业用地抄底、自发性农地管理制度体制改革试点组织机构工作（以下简称贫困沿海地区农地管理制度体制改革三项试点组织机构工作）组织机构工作。

上述报告同时对自发性农地管理管理制度的完善提出了下列意见提议：

一是完善自发性农地权益保证方式。《意见提议》明确要求，科学确定“两户一宅”的分配原则，体制改革贫困户写字楼工业用地获得方式，积极探索贫困户住房保证在不同区域户略有居的多种不同同时实现形式，完善贫困户住房保证机制。试点组织机构工作实践中，试点组织机构工作沿海地区因地制宜积极探索户略有居的多种不同同时实现形式：传统农区实行“两户一宅”；在农地借助规划确定的城镇工程建设工业用地规模范围内，通过工程建设新型贫困沿海地区社区、贫困户公寓和新型写字楼小区保证贫困户“两户一房”。因此，提议：对总和农地少、无法保证“两户一宅”的沿海地区，容许市级上海市人民政府在认同贫困沿海地区居民意向的基础上采取行动，保证其同时实现户略有居的权利。

二是完善自发性农地审查管理制度。《意见提议》明确要求，体制改革自发性农地审查管理制度，采用增量工程建设工业用地的，留用至乡级政府审查；采用新增工程建设工业用地的，留用至市级政府审查。试点组织机构工作实践中，试点组织机构工作沿海地区留用自发性农地审查权限，并将相关环节全部纳入便民服务体系。浙江义乌等地还结合“最多跑一次”体制改革，同时实现提出申请更便利，审查更智能。但考虑到贫困户建写字楼主要以存量资产增量为主，且为确保耕地保护红线和促进节约集约工业用地，对新增工程建设工业用地的农换用审查尚不具备留用条件。因此，提议：留用采用增量自发性农地审查权，明确贫困沿海地区居民提出申请自发性农地的，由乡（镇）上海市人民政府审查核准，但涉及挤占农工业用地的，应司法机关办理农换用审查相关手续。

三是积极探索自发性农地无偿采用和强迫无偿选择退出机制。《意见提议》明确要求，对因历史原因形成超国际标准挤占自发性农地和两户多宅的，以及非本信用社组织机构成员通过继承房屋等占有的自发性农地，由贫困沿海地区信用社组织机构主导，积极探索无偿采用。容许回城入驻贫困户在本信用社组织机构内部强迫无偿选择退出或受让自发性农地。试点组织机构工作实践中，试点组织机构工作沿海地区对自发性农地无偿采用和强迫无偿选择退出做了多种不同尝试。如湖北宜城依据自发性农地采用对象的身份及自发性农地借助现状，对超占部分依照时段、占地面积、区域等国际标准缴交无偿采用费；云南大理对借助自发性农地上住房从事客栈餐饮等经营活动的由自发性按采用占地面积缴交农地收益金；江西余江、安徽金寨对选择退出自发性农地或放弃建房回城购房的农户实行购房补贴；宁夏平罗积极探索建立贫困沿海地区老年人“以地养老保险”模式，容许贫困沿海地区老人强迫将自发性农地、房屋、承包经营权退回自发性，置换养老保险服务。因此，提议：原则明确规定鼓励回城入驻的贫困沿海地区居民司法机关强迫无偿选择退出自发性农地。

2019年8月26日全国人大常委会在最近一次修改《中华人民共和国中华人民共和国宪法》中，将上述意见提议引入了法律条文中。《中华人民共和国宪法》第六十二条明确规定： 贫困沿海地区居民两户只能拥有一处自发性农地，其自发性农地的占地面积不得超过省、省、省辖市明确规定的国际标准。总和农地少、无法保证两户拥有一处自发性农地的沿海地区，市级上海市人民政府在充分认同贫困沿海地区居民意向的基础上，可以采取行动，依照省、省、省辖市明确规定的国际标准保证贫困沿海地区居民同时实现户略有居。 贫困沿海地区居民建写字楼，应符合乡（镇）农地借助规划、村子规划，不得挤占永久基本农田，并尽量采用原有的自发性农地和村内空闲地。编制乡（镇）农地借助规划、村子规划应统筹并合理安排自发性农地工业用地，改善贫困沿海地区居民居住环境和条件。 贫困沿海地区居民写字楼工业用地，由乡（镇）上海市人民政府审查核准；其中，涉及挤占农工业用地的，依照本法第四十四条的明确规定办理审查相关手续。 贫困沿海地区居民出卖、出租、赠与写字楼后，再提出申请自发性农地的，不予核准。 国家容许回城入驻的贫困沿海地区居民司法机关强迫无偿选择退出自发性农地，鼓励贫困沿海地区信用社组织机构或其成员存量资产借助空置自发性农地和空置写字楼。 中华人民共和国国务院农业贫困沿海地区主管部门负责全国贫困沿海地区自发性农地体制改革和管理有关组织机构工作。

目前，自发性农地管理制度体制改革完善的组织机构工作正在进行之中。2020年5月14日，《自然资源部关于加快自发性农地和自发性工程建设工业用地所有权流转注册登记组织机构工作的通知》中就提及，2020年底基本完成自发性农地和自发性工程建设工业用地所有权流转注册登记组织机构工作，是全党布署的一项重要任务。近年来，各地依照全党布署，稳步推进，获得了积极进展。但全国自发性农地数量大、情况复杂，一些地方还存在贫困沿海地区地籍调查基础薄弱、注册登记资料管理不规范和信息化程度低等问题。尤其受新冠肺炎疫情影响，部分地方推进组织机构工作受阻，增加了按时完成任务的难度。

第四十四二条　自发性农地所有权人司法机关对自发性所有的农地享有占有和采用的权利，有权司法机关借助该农地建造写字楼或其独立设置设施。

自发性农地的所有权，归自发性所有。国有农地上，无法设立自发性农地所有权。把自发性农地转为国有农地，必须有环保部门司法机关审查的征地相关手续。

自发性农地的用途是限定的，即建造写字楼或其独立设置设施。无法违法改变用途。

自发性农地所有权没有年限。

自发性农地管理制度，不是一项单纯的用益物权，更是贫困沿海地区人口的基本居住保证的重要基础。

第四十四三条　自发性农地所有权的获得、行使和受让，适用农地管理的法律和国家有关明确规定。

《中华人民共和国宪法》相关内容见上述。

本条的明确规定只是一个原则性的明确规定。受让、抵押自发性农地，现实中并没有放开。

自然资源部发布于今年5月14号的文件的部分内容，明确明确规定对乱占耕地建房、违反生态保护红线管控明确要求建房、城镇居民非法购买自发性农地、小产权房等，不得办理注册登记，不得通过注册登记将违法工业用地合法化。可见，国家对于自发性农地上的所谓“小产权房”明确在法律上予以否认和排斥。

当然，此处立法也可以视作是采用了一种开放式的立法技术，给未来法律和国家政策的变化清晰可见空间。既然清晰可见变化空间，那么就意味着未来小产权房也存在被新的立法予以法律确认的可能性，但是至少在中短期内是不可能的。

第四十四四条　自发性农地因自然灾害等原因灭失的，自发性农地所有权消灭。对失去自发性农地的居民，应司法机关重新分配自发性农地。

此种情形下重新分配自发性农地，仍然要遵守《中华人民共和国宪法》第六十二条明确规定。

第四十四五条　已经注册登记的自发性农地所有权受让或者消灭的，应及时办理变更注册登记或者注销注册登记。

《不动产注册登记条例》明确规定，自发性农地所有权可以进行注册登记。

现实中，自发性农地所有权的初始注册登记尚没有在整体上完全落实，目前正在积极推进过程中。《自然资源部关于加快自发性农地和自发性工程建设工业用地所有权流转注册登记组织机构工作的通知》（自然资发〔2020〕84号）中提及： 各地要认真落实《环保部 中央贫困沿海地区组织机构工作领导小组办公室 财政部 农业部关于贫困沿海地区自发性农地流转注册登记发证的若干意见提议》（国土资发〔2011〕178号）、《环保部 财政部 住房和城乡工程建设部 农业部 国家林业局关于进一步加快推进自发性农地和自发性工程建设工业用地所有权流转注册登记发证组织机构工作的通知》（国土资发〔2014〕101号）、《环保部关于进一步加快自发性农地和自发性工程建设工业用地流转注册登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）等文件明确要求，充分发挥乡村基层组织机构作用，推动解决自发性农地“两户多宅”、缺少权属来源材料、超占占地面积、权利主体认定等问题，依照房地一体明确要求，统一流转注册登记、统一颁发证书，努力提高注册登记率。市、县自然资源主管部门可会同乡（镇）上海市人民政府、村委会，组织机构群众以行政村为单位，统一提出申请注册登记，同时实现批量受理、集中办证。 对合法自发性农地上房屋没有符合规划或工程建设相关材料的，地方已出台相关明确规定，按其明确规定办理。未出台相关明确规定，位于原城市、镇规划区内的，出具规划意见提议后办理注册登记。位于原城市、镇规划区外且在《城乡规划法》实施前工程建设的，在办理注册登记时可不提交符合规划或工程建设的相关材料；在《城乡规划法》实施后工程建设的，由村委会公告15天无异议，经乡（镇）上海市人民政府审查后，依照审查结果办理注册登记。对乱占耕地建房、违反生态保护红线管控明确要求建房、城镇居民非法购买自发性农地、小产权房等，不得办理注册登记，不得通过注册登记将违法工业用地合法化。